建设多层次可持续的农村扶贫金融体系

2015年，中央提出坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口全面脱贫。金融是扶贫的主力军，要为这一目标的实现做出应有的贡献。金融扶贫的主体是金融机构，农村金融机构的壮大，离不开政府政策的引导和支持。目前，中国农村地区金融体系不健全，金融机构数量少、种类单一，农民创业贷款难比较普遍，影响了脱贫致富的进度。在中和农信举办的2017中国农村金融扶贫寻访之旅的交流活动上，中国普惠金融促进会筹备小组组长、国开行原副行长刘克崮作为特邀授课嘉宾之一，做了以“建设多层次可持续的农村扶贫金融体系”为主题的演讲，以下为其观点精华。

    “普惠金融”不是恩惠而是互利

    普惠金融源于英文In-clusive Finance，出自联合国的一个宣言，意思是，对传统金融排斥的那些群体，要把他们包容进来，不要排斥。所以，这个词原本的意思叫包容性金融。这个词定位的关键是对象，只要是对弱者、贫者，就符合这个词的内涵。但现在一些时候非要跟大企业说普惠，把普惠误解成就是凡是困难的人都应该帮。有一次我去济南，坐高铁，正拿着普惠金融的资料文件改我的发言稿，旁边的一位旅客说，你也做普惠金融啊？我说是。他说普惠金融好啊，我们有一次遇到的困难太大了，结果普惠了一下就好了。我说你们遇到什么困难了？他说我们资金周转不动了，普惠金融帮了一下。我说帮了多少钱？2.5亿。这也就是说银行打着普惠的旗号干根本不是普惠金融的事。

    普惠中文是什么意思？分开说，普就是普遍；惠，是给予的或受到的好处、恩惠。广义用是惠及，把好处给某人。但在金融上，我认为金融是从属于市场经济，金融没有恩惠，而是互利，拿到钱要给付利息的，决不存在一方给予另一方，那是施舍，是政府的帮助。而且还别忘了，政府的帮助是拿纳税人的钱，它是作为一种公共服务扶助弱者。金融是市场行为，决没有赠予的概念，而赠予的好处是单方面，不是互利共赢的。

    广义的普惠金融在中国的语境下，实际是三个含义。第一，广义的，政府组织社会，群众共同参与，那是惠及大家，惠及百姓，惠及后代。第二，中义，服务于草根（小微）经济体的商业可持续金融，真正大面积的金融就应该是商业可持续，不是单方的捐赠。第三，狭义的，如果再解释窄一点可以加上政府行为，比如扶贫小额贴息贷款。

    普惠金融严格说就是为那些不能或难以充分得到传统金融服务（传统金融要抵押、担保、审计，要讲利益，这样这些人就被传统金融排斥了）的小经济体提供商业、可持续金融服务，普惠金融就是小微金融、大众金融。在银行进行商业运作的同时，政府想帮一下这个领域，目标是帮助弱者，给对弱者提供服务的金融机构减免税，提供风险、坏账核销时的分担，提供运行过程中的贴息，这些属于政府行为。这是一部分，根基是银行按市场化运作，按供求关系，双方互利共赢的原则去进行。

    要提高效率，有什么方法？扩大供给，增加竞争。供给扩大了，竞争激烈了，价格就下来了。要想通过捐赠达到增加供给只是短期效应，不可能长久。一定要强调是商业性，政府和市场的行为边界一定要说清楚。现在大量的扶贫里边很多的概念是模糊、混淆的。

    草根的信用有待金融机构发现

    理解草根金融、小微金融、普惠金融，前提是要了解实体经济，因为这些都是为实体经济服务，所以先要把实体经济搞清楚。

    中国实体经济大概分四类九层（四类包括大中企业、小微企业、个体自营、生产性农户），研究中国的金融首先看它在四类九层里为谁服务，这要很清楚。普惠金融是为谁服务？他困难了我帮他就是普惠金融，所以才有2.5亿这样的事情，这就没弄清对象是谁。2 .5亿的对象在第一层，是大中企业，根本就不是大众、小微、草根金融。

    现在我们金融体系服务能力是什么状态？服务大机构的能力很强，我认为供过于求，而小金融对小经济体的服务能力、供应状况是严重的供不应求。草根经济体为什么融资难？草根经济体的经济特性和自然融资特点，与金融机构提供服务的特性合不上。小经济体的特点是单体规模很小，总量很多，经济层次低，分布的范围非常广，综合能力弱，只有点单项能力，但你让它做财务报表，它根本不会做。

    草根经济体衍生出它融资的特征。因为它规模小所以融资数额小，因为户数多所以融资的笔数特别多，因为很弱所以没有抵押物也没有财表，所以银行让人家（草根）出财务报表是自己犯傻，不是逼人家骗你吗？但草根有信用，农民90%是有信用的，金融机构要做的是发现那90%有信用的农民，剔除那10%没信用的。传统金融机构没本事就别说人不守信用，那是因为自己识别不出。

    我概括了一下普惠金融、草根金融理论，它实际的内在本质是贴近草根经济体，愿意给他们服务。孟加拉的大经济学家尤努斯回到家乡一看，“我的家乡几十年怎么还这样呢？我学那么多理论干什么呢？有用吗？我得让我的家乡变样。”所以人家去了，有了著名的格莱珉穷人银行。所以，第一是有心，第二得贴近。

    扶贫需要做产业而不是给低保

    扶贫攻坚，我的理解，根基是提高劳动者的生产能力。一个人弱、贫，你帮他什么？那是需要救济、慈善、政府的公共服务、社会保障，那不是扶贫。金融扶贫，就是用他的劳动力创造出新的价值，养活他自己，还能贡献社会。

    现在有一种做法，贫困农户脱贫有一种方式就是进低保，我认为这错了，混淆了概念。低保不是扶贫，它更大意义是一种社会保障机制。

    金融扶贫也有很多成果，形成了双层的金融服务机构体系。大中银行不属于小微金融，但可以做小微业务。现在从数额来说做得比较大，比如国开行和农发行，千亿级地进入小微业务，主要做的是农村基础设施和农村整体搬迁。往下第二层是小的，比如中和农信覆盖的是贫困低收入人群。现在金融机构形成了一个体系，公共服务设施也形成了一个体系：支付结算、征信系统等等，都逐渐完善了。还有农村POS机，各种小服务便民措施覆盖面越来越大。还有支持导向逐步明晰了一些。

    常规的扶贫已经形成了六大领域或者产品，有基础设施建设、扶贫搬迁、特色产业发展、贫困农户生产、村级资金互助、贫困家庭助学。我的观点是，未来中国扶贫的根本出路就是两项，一项是基础设施，第二就是产业，产业起来以后，农户是稳定的，一个小农户实力单薄，稍有风吹草动就不行了。

    金融扶贫问题多多

    第一，很多贫困地区对钱看得很重，但一想到钱就知道向政府要、向财政要。现在地方签了工作军令状，责任很大，所以政府直接上的事比较多。金融业变成了政府的一个工具，而加上了非市场色彩。

    第二，贫困地区很多现在存贷比不高，吸的存款都没用出去。当地吸存的钱70 %、80%走了，干别的项目。

    第三，金融产品与贫困农户、小经济体的自然特点、融资需求特点还有很多不匹配。像特困扶贫贷款，不做深入调研和判断就这么批量地走，就丧失了激励机制，借钱很容易，不借白不借，将来还不还，到时候再说，形成了这么一个松散机制。

    第四，基础设施和公共服务还比较滞后。

    第五，参与扶贫的金融机构量少、力量弱。目前，全国尚没有主要为农户特别是贫困农户服务的国有大型金融机构。工行、中行、建行在县域基层网点少，业务占比很低，扶贫参与度极低；涉农业务较多的农行主要面对农村大中型基础设施和企业，基层网点少，且因上市受股东逐利约束，难以深入服务农户特别是贫困农户；邮储行在农村网点虽多，但放贷能力弱，大多只存不贷。

    我看有个数据统计，国家800个贫困县（加了片区，有少量重叠），村镇银行只有300多家，也就是400-500个县连一个村镇银行都没有，我认为这应该是银监会审批过严。它看到弱的就不敢批，怕有出问题担责。

    农村小微型金融机构数量也较少、实力较弱。农村信用社、农村合作银行，乡镇网点虽然较多，但贷存比受控较严，又有自身逐利的冲动，基层可贷资金有限，供不应求；一些农村信用社、农村合作银行改制为农商行后，逐利倾向更强，与乡村、农户渐行渐远，加剧了县域资金外流。村镇银行受主发起行和一县一行的设立限制，数量少、规模小、涉贫浅；村民资金互助组织资金以财政为主，来源单一，互助组织内部治理结构、管理和风险控制水平欠缺，鲜有其他资金投入；绝大多数小额贷款公司自主定位在服务小企业，且资金来源受单一股东持股比例和两个银行业金融机构外源融资比例（1：0.5）的限制，大多无力也无心理睬农户。

    第六，支持政策规范性、梯次性不够，引导力不强。国家涉农、扶贫的财税优惠政策不少，也取得了一定成效，但这些政策之间及各自内部的结构不够合理、不够协调，严重影响整体效果。

    我在调研中发现，有的地方金融准入政策偏紧，未能构建起金融扶贫的宽松环境。如村镇银行设立仍较难，且受到一县一行的限制。惠及17省区、数十万贫困农户的中和农信项目管理有限公司，在各地分散申报建立放贷机构，举步维艰，仍无法建立扶贫小贷公司总部跨省经营。

    对直接服务于贫困农户的金融机构和业务，缺少“特惠”财税政策，引导效力明显不足。当前对金融机构农户小额（10万元以下）贷款的利息收入免征增值税、减征所得税等政策，展现了财税部门支持扶贫的热情和力度，“普惠”效果较好。但因贫困农户的贷款额度大多低于3万元，“特惠”效力不足，一些地区的财税金融政策未能较好地区分低保贫困户、一般贫困户、普通农户和有带动贫困户作用的其他较强农村经济体之间的差异，影响政策的引导效力。

    有些地方贷款贴息面过宽、度过大。这种做法虽有降低农户用款成本的正面作用，但负面作用明显：既降低了财政资金的使用效率，又干扰了贷款市场的真实价格信号，损害市场机制作用的发挥。

    部分地区的金融政策不规范，财政涉农、扶贫资金名目多、目标散，引导力不足。比如缺少专门的扶贫再贷款，难以精准服务贫困农户；缺少统一的、针对主要扶贫金融机构和业务分账下的定向降准政策；一些地区对扶贫贷款利率实行限控政策，存在分散、粗放、规范性差等问题，影响市场价格信号配置资源基础作用的发挥。

    此外，一些地方普遍反映，扶贫贷款风险分担机制不足，分担比例缺乏梯次性。目前仅有部分地方建立了贷款风险政府分担基金，且因地方财力有限，基金规模较小；分担比例缺乏梯次性，未体现不同层次农户及不同层次贫困农户的风险差异，有的地方政府对贷款风险“全额兜底”，金融机构几乎不承担坏账风险，风控机制极度弱化。

    要有区别地来处理这些问题，比如精准扶贫能不能让政策也精细一点。政策也应该对应分点层次，有点梯次，像中和农信这样的，做贫困低收入农户，我认为它做的低收入和贫困农户的信贷所收取的利息也就是金融业收入，应该营业税、所得税全免。一定要贯彻市场第一，充分发挥市场的作用，比如贴息要少用，以免干扰价格信号。

    建立农村扶贫金融制度体系

    金融扶贫应该确定一个目标，现在全国目标是7000万人脱贫，我认为同时应该提第二个目标，7000万人脱贫之日是中国特色的高效、广覆盖的普惠金融体系建立之时，要把一个服务低收入群体的分层次、多类型的农村扶贫金融制度体系建立起来。

    有些制度要改一下，比如统计问题，现在有多少建档立卡户，有多少没有建档立卡但也贫困的农户？对实体经济的统计要进一步完善。

    关于新机构，我主张就像2005年试点小贷、村镇银行、贷款公司、资金互助社一样，开辟点新的机构试点，现在民间说村镇银行不村镇，小贷公司不小额。村镇银行多数没到村，而在县里、市里。现在再调它已经有难度了，可以引导它继续做，其他类型的可以立法立规，交给地方试点，中央指导。

    应该稳定地在中国建立覆盖城乡低收入群体的金融服务体系。机构中大的、中的，小的，都要往下走，要形成农村的主力。