土地出让金降逾两成 地方财源受挫

4月5日，财政部综合司公布2015年全国土地出让收支情况。数据显示，2015年我国供给侧结构性改革加快推进，固定资产投资特别是房地产投资增速大幅回落，经济增速放缓，土地市场需求不足，全国土地出让收支规模出现“双降”。专家分析称，土地收入的周期性缩水，短期内将给一些地方政府的财政收支带来压力。
数据 去年全国土地出让收支规模双降
财政部的数据显示，2015年全国缴入国库的土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%。其中，招拍挂和协议出让价款29820.20亿元，下降22.4%；补缴的土地价款1455.18亿元，下降23.0%；划拨土地收入1103.57亿元，增长17.8%；出租土地等其他收入1278.78亿元，下降24.4%。当年，从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金分别为436.69亿元和423.51亿元，同比下降33.4%和35.6%。
财政部称，全国土地出让收入主要呈现两大特征，一方面，2015年前三季度持续下降，第四季度止跌回升。具体来看，从一季度开始，中央和地方陆续出台稳定房地产发展政策，促使下半年房地产市场需求逐步释放，商品房销售面积增速由负转正，带动第四季度用地需求回暖。另一方面，个别地区逆势上扬，大多数省份降幅明显。其中，深圳市土地出让收入增长较快，主要是该市经济增长强劲，房地产市场交易火爆，土地资源相对稀缺，地价持续偏高所致。
从2015年全国土地出让的支出情况来看，由于受到土地出让收入下降的影响，2015年全国土地出让支出33727.78亿元，同比下降18.5%。财政部表示，2015年全国土地出让支出中，成本性支出占支出总额的比重略有下降，征地拆迁补偿和补助被征地农民支出占比有所提升，土地出让收益注重向农业农村和保障性安居工程倾斜。
财政部指出，当前土地出让收支管理还存在一些问题，主要包括：土地违法案件未得到彻底遏制，大多数违法用地未缴纳土地出让收入，造成土地出让收入流失；土地市场化配置比例偏低，工业用地和基础设施等其他用地存在粗放利用现象，导致土地价值难以完全实现；一些地方仍存在减免或变相减免土地出让收入、通过空转等方式虚增土地出让收入和违规安排支出等问题，违规现象时有发生。
探因 需求不足等因素导致减收
财政部财科所副所长白景明对记者表示，2015年全国土地收支“双降”主要有两个因素，一是在当前经济增速放缓、经济结构调整的背景下，用地需求尤其是工商业用地需求减少，这在面临去产能的行业用地方面更加突出。二是住宅与写字楼的房地产开发层面库存量大，在去库存的过程中，新增用地势必会减少。
财政部指出，随着我国经济进入新常态，受经济增速放缓等因素影响，土地市场需求呈现不足状态。全年当中的国有建设用地实际供应量为53.36万公顷，同比下降12.5%。其中，工矿仓储用地供应12.48万公顷，下降15.2%；房地产用地供应11.98万公顷，下降20.9%；基础设施等其他用地供应28.90万公顷，下降7.1%。
同时，地区间用地结构改变也对土地出让收入减少产生了一定影响。配合供给侧结构性改革，2015年国家在国有建设用地供应上实施差别化供地政策。分类型看，工矿仓储用地、房地产用地和基础设施等其他用地分别占土地供应总量的23.4%、22.4%和54.2%，三类用地占比分别较上年下降0.8个、下降2.4个和提升3.2个百分点。由于基础设施用地价格较低，而房地产用地和工矿仓储用地价格较高，当年用地类型结构的改变对于土地出让收入减收影响较大。
此外，造成2015全年土地出让收入减少的原因，还包括出让面积继续萎缩和地价增幅逐步趋缓。一方面，在房地产高库存压力下，房地产开发企业对购置土地更加谨慎。财政部数据显示，2015年全国土地出让面积22.14万公顷，同比下降18.6%，与上年相比下滑3.1个百分点。另一方面，2015年四季度末，全国105个主要监测城市综合、商业和工业地价同比增幅均有所回落。
财政部表示，下一步应加大对违法用地的打击力度，依法征收土地出让收入，避免土地出让收入流失。同时，扩大国有建设用地有偿使用范围，完善工业用地供应方式，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制。此外，应进一步落实土地出让收支管理政策，盘活土地出让收支存量资金，提高资金使用效益，加大对土地供应及收支管理的审计监督力度，建立健全土地供应及收支信息公开制度。
承压 地方财政受挫于“地租”减少
2015年财政预算报告显示，地方政府性基金本级收入44509.51亿元，下降4.7%。其中，国有土地使用权出让收入39452亿元。实际上，2015年全国土地出让收入仅33657.73亿元，明显少于2015年预算。
记者了解到，在许多地方，土地出让金收入已占地方财政收入的三分之一左右，个别地方的土地出让金收入最高时可以占到总财政收入的六成。虽然很多地方正在积极转型寻找新的支柱产业，但新产业发展不可能一蹴而就，短期内土地出让收入仍占据地方财政收入的重要比重。
公开数据显示，2014年土地使用权出让收入占到地方财政收入的23.8%；2013年全国土地出让收入4.2万亿元，相当于同期地方财政收入的35.5%；2011年，昆明、温州、大连、沈阳等城市土地出让收入更是高于当地财政一般预算收入。
作为我国地方财政收入的支柱性来源，土地出让金缩水令地方财政承压。西南某地级市财政系统人士此前向记者透露，很多地方土地收储需要先向银行贷款，之后靠未来土地价格的上升归还贷款。“今年我们土地出让金大约1亿元，贷款要还6亿元。地价上不去，土地拍不出，出让金没了，还款的来源就断了，地方政府财政可能会出现危机。”他表示，“还好国家允许用置换债券来归还债务，可以把危机往后拖延。”
白景明表示，土地出让收入下降确实对基层财政有一定影响，不过基层财政收入最主要还是取决于地方经济增长、产业结构调整以及城镇化的进程。“土地是所有经济社会活动的基本要素，都要附着在土地上，不过经济发展最主要依赖于供给和需求以及二者的匹配。比如经济增速和产业结构调整决定了工商业用地需求，人口和城镇化决定了住宅用地需求。”他说。
展望今年，白景明认为，土地出让收入会有所回暖。经济增速从今年前两个月来看有所回升，土地出让收入也会有所增加。而结构性短缺与过剩并存的问题，随着养老、城镇化等的发展，会消化一部分库存，也会有新建用地需求。