2017年3月28日，《汕头市城市总体规划（2002-2020）（2017年修订版）》（以下简称“规划修订版”）正式得到国务院批复。继2003年5月国家调整汕头市的行政区划后，时隔14年，这座城市的总体规划终于跟上了市区扩围的步伐。

批复文件中，国务院将汕头明确定位为“国家经济特区”“海上丝绸之路重要门户”“粤东中心城市”，并要求汕头提高新型城镇化质量和水平，统筹城乡区域发展，逐步把汕头市建设成为经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市。

汕头当下的城市格局，主要在1992 年版的《汕头城市总体规划       （1992-2010年）》（以下简称“92版规划”）的基础上发展而来。1992 年初，小平同志南巡，催生了国内赶超“四小龙”的热潮。此前，1991 年4月，国务院批准将汕头经济特区的范围，从原有的 52.6 平方公里扩大至全市区的234 平方公里。这份总体规划过于乐观地估计了汕头的特区优势和发展速度，到2000年，已无法适应汕头城市的发展需要。新一轮的城市总规制定从1999年开始启动，即为《汕头市城市总体规划（2002-2020）》。2003年，汕头行政区划调整，市区面积扩大5倍，2002版城市总规于是成为理论上合法、实际适用范围却受限的一张“蓝图”。

14年斗转星移。经过1992-1997的高速发展期、1998-2001年的滑坡期，汕头一直努力尝试走出发展的泥淖。但由于特区优势和港口优势已不明显，区域一体化优势难以聚集，再加上受自身传统制约，汕头和深圳、珠海等经济特区的差距越来越大。到2012年，汕头的GDP总量不及深圳的1/12，一度被外界形容为被人遗忘的“特区差生”。

2016年，新任市委书记陈良贤开启的“创文强管”建设，为汕头市的新一轮发展擦亮了第一根火柴：如果说华侨合作示范区的挂牌、深水港的建立、高铁网络的搭建是在为汕头再发展营造基础的话，“创文强管”则是催化剂。2016年后，汕头的城市环境、投资环境等向好发展。当年，汕头市GDP增速达8.7%，在广东省内仅次于深圳。汕头的新一轮发展进入了下半场。

“‘规划修订版’的批复正当其时。”汕头市城乡规划局的有关领导在接受时代周报采访时如此评价。汕头能否抓住新的发展机遇改善政治生态和投资环境？“规划修订版”能不能得到有效落实？历史的选择稍纵即逝。

不得不改

“‘规划修订版’从着手修订到最终获批，这个过程确实坎坷。”4月21日，在汕头市城乡规划局，城镇管理科科长杨乐平对时代周报记者感慨道。2009年从南京大学建筑与城市规划学院硕士毕业后，汕头人杨乐平回到家乡工作。从启动到最终获批，他一直跟管新一版城市总体规划的修改项目。

此前，汕头采用的《城市总体规划》一直是2002年获国务院批复的版本。规划内容仅限于汕头经济特区扩围前的城区范围，即龙湖区、澄海区、濠江区共168平方公里的面积，缺乏后续指引效果。2003年5月，国家对汕头行政区划作出重大调整。汕头辖下的潮阳、澄海撤市设区；同时原汕头市区合并为金平、濠江、龙湖三区。调整后，汕头市区的行政区划调整为六区一县，人口从原来的120万增加为487.5万。市区面积从原来的310平方公里扩大到1956平方公里。2011年，汕头特区范围扩大至全市。

城区面积大幅扩大后，原来的小城市格局已不能与大城市规模相适应，一系列新问题集中凸显。城市用地主要发展方向如何确定、新开通高速公路与沿海铁路如何选线、城市中心区如何建设、生态环境如何保护、城市景观效果如何提高、港口布局如何调整等，都缺少科学的实施依据。要解决上述问题，必须对原城市总体规划进行修编。

但直到2011年，汕头市才向国务院申请修订2002版《规划》。杨乐平如此解释时隔8年才申请修订的原因，“一是当时的新规刚刚批复下来 立即启动总规修订不太合适；二是当时的用地不足和城乡二元矛盾还没有这么突出；三是当时特区还没有扩围，重新启动全市域的总规修订，会在一定程度上限制特区发展”。2013年申请获批后，通过与其他三家规划设计院竞标，南京大学城市规划设计院最终成为该项目的主要负责单位，和汕头市城市规划设计院一起完成2002版《规划》的修订工作。

此时的汕头“内外交困”。对外，由于错过了工业积累和成长的黄金期，汕头和珠三角的差距进一步拉大；对内，长期粗放式经济发展方式下积累的矛盾开始凸显，并集中表现为用地不足和城乡二元矛盾突出两大问题。“经过十多年发展，汕头的城市发展速度超过了原来的设想。特别是国家提出‘一带一路’发展战略后，华侨试验区和广东以色列理工学院相继设立和落户汕头，这些都要求我们在更高层面和更大空间上去谋划汕头城市空间发展的格局。”汕头城乡规划局分管城市规划的副局长杜川说道。

汕头的城市规划到了不得不改的地步。

特殊的汕头

“为了不使‘规划修订版’落地执行时四处碰壁，在制定过程中，必须找到一个满足当地经济、社会等各方面发展需求的整体解决战略，一个满足天时、地利、人和条件的方案。”尽管长期秉持这种观点，但南京大学城市规划设计院教授、“规划修订版”项目的负责总工程师王红扬发现，要在制定汕头的城市总体规划时做到因地制宜，尤其不容易。

汕头很特殊。王红扬把这种特殊性总结为，“一个很多因素相互之间冲突很严重的地方”。

首先是汕头市域大小的特殊性。2045平方公里的市域面积，更接近一个城市的面积而非一个市区中心的面积，这导致过去大拆大建式的大拆大建式的规划思路失效。“通常规划把中心城区作为重中之重，对于整个中心城区之外的面积则当作城镇用地来规划。”王红扬解释。这种规划思路通常带有典型的等级化思维，往往很难构成一个统筹协同的有机整体。最终，他将汕头市的城市总体格局确定为“组团式生态带形城市”，采用“1心6组团”生态带形都市+“3个生态与乡村片区”的市域城乡空间结构。“1心”是金平-龙湖城区原来的核心市区，“6组团”是依托带形都市交通走廊串联起来的濠江、潮阳、潮南、澄海、东里-盐鸿和南澳六个城市建设发展组团。“整个区域呈现成一个很顺畅的带行形。不再是等级式的，而是分工的、连续性的，然后通过交通线路把它们都串起来，六个组团区串起一条‘珍珠项链’。”王红扬分析。

同时，在前期充分调研汕头现实情况的基础上，王红扬最终放弃了过去通过大拆大建、推倒重来的规划思路方案，转而寻找一个更能与汕头现状相结合的柔性规划思路。在调研中，令王红扬印象深刻的是，汕头长期以来讲究人情社会，有以社会关系、宗族、村落为联结的多种民间力量体系存在，王红扬称之为“汕头的社会自组织性比较强”。在他看来，大拆大建的规划体系在这里更加难以落地，只能更多去顺应原来的现实状况，在此基础上做尽量多的优化改良。

“自组织”是王红扬谈及汕头新规划时的高频词。针对汕头潮阳、潮南等地区存在的大量小作坊式生产基地，他解释说，这也是汕头文化的一种：“汕头以前是做贸易的，工业没有基础 。工业发展的空间小，环境的容量也低。” 其中以汕头市潮阳区贵屿镇最为典型。贵屿曾被称为中国“电子垃圾第一镇”，重污染的电子拆解行业是该镇的支柱行业，从业人员共有10万人之多，约占整个贵屿镇人口的50%。

针对这些“管不了、拆不动”的小作坊，“规划修订版”给出的规划方案是：“至规划期末，规划中心城区布局工业用地面积2153.1公顷。在条件许可时，采取‘合并、集中、撤销’等手段整合现状工业用地，盘活存量工业用地。现状零散工业园区和工业用地，鼓励发挥自组织作用，引导有机更新和发展。撤并整合现状零散工业用地，保留对环境影响较小的工业产业并转移入园区，结合城市更新对工业用地进行功能置换。”

重点解决用地矛盾

修订后的2017年版《规划》，规划期限为2016-2020年，将上一版仅168平方公里的市区规划面积扩大到2245平方公里，覆盖金平区、龙湖区、濠江区、潮阳区、潮南区、澄海区、南澳县六区一县。规划按市域和核心城区两个层次制定，其中通过东海岸新城的填海项目，中心城区的面积扩大了37平方公里。同时，国务院在批复文件中指出，汕头要合理控制人口规模。到2020年，汕头市中心城区常住人口要控制在222万人以内，城市建设用地控制在205平方公里以内。

在杜川看来，这几个数字对汕头的发展影响至关重要，有望破解汕头长期以来人多地少的矛盾。目前，汕头总人口555万人，市区面积只有2245平方公里，人口分布密度为2472人/平方公里，高出很多地级市。背靠山地、单面临海的汕头要开发土地增量，只能通过造价高昂的填海项目。同时，澄海的玩具、潮阳的内衣纺织等传统产业增速放缓，汕头渴望引进一批大的创新项目，也需要释放新的空间。

广东省人民政府参事、广东省委党校教授陈鸿宇在接受时代周报记者采访时认为，新版《规划》对准了汕头“人多地少”和“城乡二元矛盾突出”这两大病症，“汕头市城镇化质量尚待提升，城乡和各地域发展很不均衡。表面上看，汕头六区一县已是城区，但内部分化现象比较严重。一方面，作为核心城区的金平、龙湖区，还有半核心城区的濠江区，城镇化水平和质量较高。另一方面，潮阳、潮南、澄海区，本身工业化和城镇化水平已有长足发展，但也保有大范围的乡村地带”。

陈鸿宇分析，目前大量的优质公共服务资源集中在中心城区，将来，由于户籍制度导致的公共资源分配和经济发展前景的差异，会加剧边缘区人口向中心城区流动，城乡差距可能进一步拉大，环境污染的问题也会更加凸显，“如果汕头的城乡二元矛盾长期得不到关注，未来汕头的发展空间会越来越窄，也会制约汕头经济的中长期发展。”

2017年版《规划》将汕头的六区一县纳入整体统筹考虑，同时加强城乡基本公共服务设施均等化规划。未来将按照“市级—区级—街道/乡镇”三个层次，分别以教育、医疗、卫生、文化、体育、社会福利、商贸、金融、邮政等设施类型进行城乡公共服务设施配置，构建覆盖全市域的社会服务设施网络体系。

杜川总结说，对交通网络的规划是新版《规划》的亮点之一。目前，汕头市市中心的老火车站正在改造成高铁站，之后，深厦高铁的延伸段和广汕（尾）铁路的延伸段将在此接驳，成为“家门口的高铁”，汕头到珠三角及粤东其他地区的时间将大幅缩小。此外，三条城市轨道和新增三条过海通道建设也已纳入规划。

如何确保新规落地？

“过去老百姓都说，规划规划，墙上挂挂。”一位从事城市规划设计的朋友对时代周报记者坦承，城市总体规划作为一个城市空间发展的顶层设计，涉及城市建设的方方面面，落实过程中需要多部门协调。如果没有市政府的推动，规划往往很难落实，但杜川在接受时代周报记者采访时表示，新版《规划》的获批，对汕头来说正当其时，他对《规划》的落地实施充满信心。

杜川的信心来源于汕头市委书记陈良贤履新后带头开展的“创文强管”和“百日攻坚行动”。过去一年中，汕头市区庐山北路等一批断头路被打通，大量违规违章建筑被一批批相继拆除。“你难以想象，这个举措对汕头的公务员队伍和老百姓的冲击有多大。”杨乐平感叹。此前，在汕头市区一些断头路周围，多年来一直存在居民乱搭乱建的现象，是典型的脏、乱、差，其中有一个海平市场，“从我一出生时就有了，但现在已经被全部拆除”。而据一位在中心城区长期分管城管工作的临退休领导称，过去如果要拆某个地方，马上会有电话打过来，指示“不能拆”。去年，他在汕头的“创文强管”中分管城管五个月，指哪拆哪，没有任何人来打招呼。

随着“创文强管”的进一步深入，汕头的城市形象、干部作风发生了显著变化，过去长期为外界诟病的投资环境有了明显改善。去年至今，比亚迪跨座式单轨产业项目和智能终端零部件生产两个重点项目相继落户汕头。

陈鸿宇认为，汕头多年来发展缓慢的主客观原因众所周知，难点在于找到一个能有效聚合资源、激发活力的突破口。在他看来，“创文强管”把准了汕头的脉搏，带来了民众和政府之间双方信心的回归，更使精神文明领域逐渐延伸到政治文明建设上。干部群众“守规矩讲法度”了，政治生态就好转了，汕头的整体形象成为去年以来汕头经济强劲反弹的动力。

针对新版《规划》内容具体将如何落实，杜川称，首先是配合汕头市正在提出的“大汕头湾区城市格局”战略，完善华侨试验区、中以合作高新区和临港经济区三大新兴产业平台的规划，同时加速搭建市域综合交通体系，推动潮汕揭同城化。杨乐平介绍说，今年汕头市开展了干部队伍作风建设，“自己的工作强度增加了，但协调其他部门办事，也比以前容易了”。他同时强调，“要推动《规划》全面落地实施，最重要也是最关键的一条，是继续深入推进‘多规合一’。”